李素先说了一下他构想的立法法理依据，没办法，汉朝人改革还是要托古的，哪怕你是施行新法，也不能完全没有历史依据，总得先找来古人多多少少也干过的理论依据。

就像李素搞经济税制改革，就说他做的事儿有几成是桑弘羊干过的，地方官制改革就说是窦宪、班固做过的。未来要是改革人才选拔制度，也得说是对察举制的继承。

说完了托名的依据，李素再说具体设想：“废除州牧之后，刺史可以改个名字，依然行一州监察之权。除了监察之外，还可以给予独力的司法监督权力，如决断一州内各郡不服的冤狱，上报到州官处处断。

而一州的防务，如果是要防备诸胡或者西南夷的，可以交由另一位武职主官管理，如果是腹心之州没有对胡人的防务需求，就可以不设这个军事主官。

而一州的民政、财税，则再挑一位文职主官管理。民政财税官是无论边州内地州都要设的。这样一来，内地州没有统掌一州兵权的高级将领，则不易形成割据，这些州的郡国兵也好，维持地方的卫戍也好，都由各郡太守继续掌握，郡有防而州无防，不给一个人统合一州兵力的权柄。”

民政财政一个人，军事防务治安一个人，还不一定常设，监察司法一个人，州级权力分到两三个人手中，比州牧就好控制多了。

荀攸听了，也忍不住眼前一亮，觉得有点意思。

汉朝之所以分近百个郡，原本不在郡上面设独揽一州的高官，图的就是“每个郡的实力，相比于整个汉朝而言太弱了，所以不可能造反成功”，这才要“实郡而虚州”，州牧只是没办法的权宜之计，为了讨贼，因为黄巾贼势力范围太大，远不是几个郡的兵力可以自行自卫的。

而“实郡虚州”的思想，其实后续被华夏政权继承了近两千年，一直没变，到明清都是“实府/市虚省”，对统一稳定确实有好处。

荀攸捋了捋胡子，问道：“三使的名字想好了么？”

李素：“这岂敢自专？随便想过几个，还要请大王斧正、陛下定夺。比如监察司法长官可以继续叫刺史，也可以叫观察使，或者另想。

军务治安官就叫防御使或者团练使——要打胡人的边州还是叫防御使好些，内地州如果民风彪悍民乱较多，可以临时设团练使。至于财政官，就叫布政使如何？”

“名义而已，到时候就按观察使、防御使、布政使三使向陛下奏请便是。”刘备果断阻止了他们在名字上的纠结，掐断了无意义的讨论。

荀攸也觉得挺妥当，顺水推舟认了。不过他随后想到了实际操作层面，不无忧虑地说：“可是，如今大王就只有雍、益二州，如今伯雅去当益州牧，自然是放心的，将来肯定是要在伯雅离开益州之前，把益州的地方长官拆分为三使了。

可益州虽然是南方非军事州，自章、和起没有边防州待遇，可如今咱屡次挤压哀牢夷，还从掸国攻占土地、还寻来了林邑稻、长绒棉等物，未来定然是要继续发展西南夷贸易的。

所以，益州划为非军事州，之让它对外供给钱粮，则对西南夷之战和防御难以统筹。若是把益州整个划为军事州，将来以一个七百万汉人人口的州的军务，悉数委于外人，也不放心。若是让前将军之类的帅才屈居一隅，也浪费人才，不可不慎啊。”

刘备听了也点点头，转向李素：“伯雅，这事儿你回去成都之后，也该想想，在划分州牧职权分授三使的过程中，看看如何规避。”

李素想了想，诚恳说道：“目前益州确实太大了，益州之地的划分，很多都是先汉武帝初年时所设，此后逐渐变大，也为拆分。南中各郡，都是武帝对西南夷用兵，灭夜郎王、滇王后新设的郡。

从武帝至今，又有近三百年了，如今南中人口汉人都有一两百万，黑白夷之数还在汉人之上。不如因时制宜，到时候表奏陛下，拆分益州为益州与滇州。依然以巴、蜀之地为益州，南中各郡为滇州。

如此，益州彻底位于腹心富饶之地，只要对外缴税纳粮、支持其他各州，不用设置防御使，也不用担心拆分之后的巴蜀五百余万人口的征兵潜力，被一个单独的防御使掌握。滇州设置防御使，只能掌握滇州的二百多万人的战争潜力。”

刘备想了想，拍了拍李素的肩膀：“那就辛苦伯雅了，你回去之后，好生整顿准备，你就是最后一任益州牧了，明年你回来之前，要把益州牧的权限拆分到五个人手上：益州二使、滇州三使。具体怎么分，你回去慢慢想，有了人选建议，随时私下里先写信给孤看看合不合适。”

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